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本文導(dǎo)讀目錄：

1、寧都：探索設(shè)施蔬菜上山 建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)

2、宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)

3、宅基地“三權(quán)分置”要過三關(guān)

4、宅基地“三權(quán)分置”，喚醒“沉睡”資源釋放發(fā)展活力

寧都：探索設(shè)施蔬菜上山 建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè) ♂

寧都：探索設(shè)施蔬菜上山 建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)

　　寧都縣在全力推進(jìn)防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新思路，探索向山要地的突圍之路，讓蔬菜大棚“爬”上山坡，開辟保護(hù)耕地資源的新途徑，拓展設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，同時(shí)提高低效山坡利用率，讓荒山變“金山”，助力百姓增收致富。

　　一、向山要地荒坡煥發(fā)生機(jī)

　　該縣制定低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃，做到一次規(guī)劃到位、分片開發(fā)利用。同時(shí)，堅(jiān)持科學(xué)集約的原則，實(shí)行連片開發(fā)，堅(jiān)持開小山留大山、開荒山留綠山，切實(shí)做到開發(fā)一片、供應(yīng)一片、見效一片。

　　二、模式創(chuàng)新確保綠色開發(fā)

　　讓“蔬菜上山”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效應(yīng)雙贏。一方面明確國有企業(yè)為投資主體融資開發(fā)建設(shè)，并持有大棚產(chǎn)權(quán)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)收取大棚租金用于還貸。推行“縣出資、鄉(xiāng)建設(shè)、村管理、戶種植”建管模式，調(diào)動各方發(fā)展產(chǎn)業(yè)積極性。堅(jiān)持因地制宜，根據(jù)地形科學(xué)興建，做到最大程度利用低丘緩坡開發(fā)土地，就近調(diào)運(yùn)“客土”改良土壤，提高土壤肥力。另一方面，該縣堅(jiān)持“三個同時(shí)”，在開發(fā)過程中實(shí)行環(huán)境恢復(fù)治理、水土保持和低丘緩坡開發(fā)利用同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。遵循“保護(hù)優(yōu)先、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針，避開生態(tài)公益林地，嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境恢復(fù)治理方案和水土保持方案，充分利用荒坡地、疏林地，最大限度地保護(hù)植被。

　　三、全鏈服務(wù)優(yōu)化產(chǎn)前建設(shè)

　　該縣堅(jiān)持政府引領(lǐng)、全程服務(wù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、水利、電力等相關(guān)部門立足本職、相互配合，出臺扶持政策，完善基地配套設(shè)施。注重加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)，引進(jìn)中科院院士李天來建立院士工作站，承擔(dān)蔬菜質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)試驗(yàn)示范；引進(jìn)瑞克斯旺公司等提供引種育苗、種植示范，聘請山東壽光專家定點(diǎn)指導(dǎo)；抽調(diào)高級職稱農(nóng)技人員等組成本土專家團(tuán)。該縣還優(yōu)化銷售服務(wù)，組建6支專業(yè)銷售隊(duì)伍，分片對接全國各大蔬菜批發(fā)市場，并與多個大型農(nóng)產(chǎn)品交易市場達(dá)成戰(zhàn)略合作關(guān)系。同時(shí)注重培育鄉(xiāng)村兩級銷售隊(duì)伍，激發(fā)合作社、種植戶積極性，在城市批發(fā)市場、鄉(xiāng)村集市檔口，主動出擊，靈活銷售。

宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)持續(xù)推進(jìn) ♂

宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)

今年中央一號文件提出推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，目標(biāo)之一就是盤活農(nóng)村閑置用地這筆財(cái)富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農(nóng)戶占有使用的宅基地權(quán)利，由兩權(quán)細(xì)化成了三權(quán)。如今這項(xiàng)改革正在持續(xù)推進(jìn)中，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打開新空間。

3000萬畝！這是中國社科院農(nóng)村所日前發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》透露的全國農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地大致面積?！秷?bào)告》指出，新世紀(jì)第一個10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價(jià)值約4000億元。

今年中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”，目標(biāo)之一就是盤活這筆閑置財(cái)富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農(nóng)戶占有使用的宅基地權(quán)利，由兩權(quán)細(xì)化成了三權(quán)。集體所有權(quán)不變，但農(nóng)戶的占有使用權(quán)，分解為資格權(quán)和使用權(quán)。在依法授權(quán)的試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)戶可以將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押。今后，宅基地不僅承擔(dān)農(nóng)民的住房保障功能，也將具有資產(chǎn)要素功能。

焦點(diǎn)：

閑置農(nóng)房成改革癥結(jié)

近日，山東高青縣菜園村海創(chuàng)生態(tài)園旅游公司經(jīng)理吳玉杰在村里一口氣租下了15戶閑置院落，用來打造精品民宿。村民吳丙強(qiáng)將自家的宅院租給吳玉杰后，終于放下心中的石頭，“在城里買了房，村里的房子就一直閑著。賣掉吧，怕以后沒了落腳地；不賣吧，房子閑著也可惜”。

宅基地“三權(quán)分置”的政策讓這種窘?jīng)r一下子反轉(zhuǎn)。“只要依法擁有了宅基地使用權(quán)，房屋租出去就不用怕收不回來?！备咔嗫h國土局副局長董和平的一席話，解開了吳丙強(qiáng)心里的疙瘩。

我國農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量可謂龐大。數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158平方公里。農(nóng)村建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設(shè)用地及宅基地三部分，其中宅基地面積占大頭。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民總數(shù)達(dá)2.8億人，加上近億人變成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地因此處于低效率利用狀態(tài)。湖北省武漢市調(diào)查顯示，全市1902個行政村農(nóng)村房屋共73萬套，其中長期空閑的農(nóng)房占15.8%。

宅基地是我國特有的土地制度。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長葉興慶說，其特征可概括為“集體所有、成員使用；一戶一宅、限制面積；免費(fèi)申請、長期占有；房地分開、差別賦權(quán)”。

這保障了農(nóng)民居住權(quán)，無論窮富都有一塊宅基地用于自建住房。但伴隨發(fā)展也存在一些問題，免費(fèi)申請和占有宅基地，導(dǎo)致一戶多宅、建新不拆舊等“公地悲劇”普遍發(fā)生；隨著農(nóng)村人口外流增多，農(nóng)房空置現(xiàn)象加??；農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)能不充分，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到約束；宅基地抵押、超范圍流轉(zhuǎn)、建造“小產(chǎn)權(quán)房”等法外現(xiàn)象大量存在。

針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度成為改革目標(biāo)。自2015年起，宅基地制度改革在33個縣市區(qū)試點(diǎn)，除浙江、四川各有兩個縣外，其他29個省份均有一個縣進(jìn)入試點(diǎn)。

今年，試點(diǎn)延期一年，同時(shí)中央正式提出宅基地“三權(quán)分置”。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，“三權(quán)分置”統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾，把握了“變”與“不變”的關(guān)系，既維護(hù)了農(nóng)村土地占有關(guān)系的穩(wěn)定性，又順應(yīng)了部分農(nóng)民想流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的意愿。

創(chuàng)新：

農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試水

原定于2017年底完成的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)經(jīng)批準(zhǔn)也正在延期，入夏以來，各地不斷傳來試點(diǎn)的最新進(jìn)展。來自中國人民銀行成都分行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2016年1月到2018年6月末，成都農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款累計(jì)發(fā)放115筆，金額3.26億元。今年6月底，浙江省德清縣舉行首批宅基地“三權(quán)分置”簽約發(fā)證現(xiàn)場會，這是全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)頒發(fā)的第一批宅基地“三權(quán)分置”證書。

浙江義烏是全國聞名的小商品之都，被確定為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)城市，承擔(dān)宅基地制度改革試點(diǎn)任務(wù)。在義烏的農(nóng)村，有大量的淘寶店、批發(fā)商需要租住宅基地、民房用于日常運(yùn)營。如今，農(nóng)村宅基地和農(nóng)房納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，拿到不動產(chǎn)證后，農(nóng)房就能辦抵押了。義烏市相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截至2017年底，已頒發(fā)農(nóng)房不動產(chǎn)證2萬多本。農(nóng)民經(jīng)商辦企業(yè)用錢，可以不用找人擔(dān)保，只要憑自己的不動產(chǎn)權(quán)證就可以到銀行辦理。目前，義烏全市24家金融機(jī)構(gòu)均可開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。

長期以來，根據(jù)物權(quán)法、擔(dān)保法規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。2015年，經(jīng)全國人大授權(quán)在試點(diǎn)縣調(diào)整相關(guān)法律條款，全國59個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）被納入“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)”，這意味著試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)放開對宅基地使用權(quán)不得抵押的限制。中國人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)開展以來，90%以上的試點(diǎn)縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或土地流轉(zhuǎn)中心，1180家金融機(jī)構(gòu)建立住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理制度并落地試點(diǎn)業(yè)務(wù)，對不良貸款容忍度等方面也作了特殊安排。一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題開始破題。

記者了解到，試點(diǎn)中，一些地方引入了第三方評估機(jī)構(gòu)等豐富抵押物價(jià)值評估方式，采取農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押物“預(yù)處置”模式，提前找好抵押物處置接受方，并通過與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營公司、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、擔(dān)保公司合作等創(chuàng)新轉(zhuǎn)讓模式。

試點(diǎn)的兩年多時(shí)間里，各地還設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，探索引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和小額貸款保證保險(xiǎn)等降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。而且，通過培育發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，一批家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社通過“兩權(quán)”抵押貸款擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，并通過吸納農(nóng)民就業(yè)和股份分紅等形式帶動農(nóng)民增收。

底線：

宅基地權(quán)益屬于農(nóng)民

當(dāng)前，各類主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新面臨“用地難”。以鄉(xiāng)村旅游為例，如果沒有土地指標(biāo)，沒有可利用的農(nóng)房，就沒有空間發(fā)展。大興區(qū)是距離北京市區(qū)最近的郊區(qū)，成為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革多項(xiàng)試點(diǎn)交匯點(diǎn)：是農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，也是“三塊地”改革試點(diǎn)，還是農(nóng)地入市建租賃房的試點(diǎn)。

在大興，當(dāng)?shù)卮迕窠ㄔ旆课荩抢锶俗庀聛?，專門經(jīng)營農(nóng)家樂、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。適度放活宅基地使用權(quán)，讓城市人參與到對宅基地的利用中，為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)打開了新空間。

今年7月，山東省印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》，根據(jù)東中西部、遠(yuǎn)近郊區(qū)和山地平原特點(diǎn)，兼顧不同發(fā)展階段和模式，每個設(shè)區(qū)市確定1個試點(diǎn)縣。按照房地一體的原則，合理確定宅基地和農(nóng)民房屋通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、繼承、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的適用范圍，設(shè)定流轉(zhuǎn)期限、途徑和用途。

山東本著“對非法占用的行政強(qiáng)制退出、合法閑置的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、自愿退出的合理補(bǔ)償激勵”的原則，探索有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地以多種形式規(guī)范有序退出。

“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，關(guān)鍵是處理好居住權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。”自然資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼說，居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利，不論宅基地如何流轉(zhuǎn)，都不能改變農(nóng)民家庭作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)。農(nóng)戶有權(quán)自愿有償退出宅基地，但資格權(quán)的退出應(yīng)以農(nóng)民在城市里穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住為前提?？山①Y格權(quán)退出的反悔機(jī)制，允許進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民基于身份，重新從集體經(jīng)濟(jì)中取得使用權(quán)，但原退出所獲補(bǔ)償應(yīng)退還集體。

中央農(nóng)辦副主任韓俊告訴記者，宅基地的“三權(quán)分置”不同于承包地“三權(quán)分置”。對承包地“三權(quán)分置”，政策是鼓勵適度集中的，而對宅基地就不存在鼓勵集中到少數(shù)人手里的問題。

適度放活宅基地使用權(quán)，不是讓城里人到農(nóng)村買房置業(yè)，而是吸引資金、技術(shù)、人才等城市要素流向農(nóng)村，使閑置農(nóng)房成為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)載體、農(nóng)民增收的鮮活資源。改革的目的是進(jìn)一步盤活宅基地，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓寬農(nóng)民增收渠道，出發(fā)點(diǎn)是讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈和土地增值收益。

（來源：經(jīng)濟(jì)日報(bào)）

宅基地“三權(quán)分置”要過三關(guān) ♂

宅基地“三權(quán)分置”要過三關(guān)

3000萬畝!

這是全國農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地大致面積。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告(2017)》指出,新世紀(jì)第一個10年,農(nóng)村人口減少1.33億人,農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝,相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移,新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米,折合市場價(jià)值約4000億元。

說一千道一萬,中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”,目標(biāo)就是盤活這筆巨額閑置財(cái)富。

“宅基地制度改革是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關(guān)鍵?！弊罱?年帶隊(duì)跟蹤調(diào)研宅基地制度改革的中國人民大學(xué)劉守英教授說。

從理論到實(shí)踐,宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施推廣要過好三關(guān)。

這筆財(cái)富是誰的:夯實(shí)確權(quán)關(guān)

“以前家里只有土地使用權(quán)證,房子沒有任何手續(xù),現(xiàn)在終于有了政府正式的證書,就像是吃下了一顆定心丸?！苯諒V西壯族自治區(qū)欽州市欽北區(qū)橫嶺村村民高朝仕拿到欽州市國土資源局頒發(fā)的《中華人民共和國不動產(chǎn)權(quán)證》激動地說。

這是欽州市第一本農(nóng)宅房地一體的不動產(chǎn)權(quán)證書,標(biāo)志著欽州市集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作步入新的階段。

國土資源部提供的數(shù)據(jù)顯示,目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達(dá)到82%,集體建設(shè)用地登記發(fā)證率達(dá)到76%。但實(shí)際工作中存在基層認(rèn)識不到位,政府缺少積極性,農(nóng)民熱情度不高以及農(nóng)村土地權(quán)屬歷史遺留問題多,一些宅基地“批小占大”等問題。

“交換的前提是產(chǎn)權(quán)清晰?！龣?quán)分置’必須建立在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上。否則,既有問題將更加復(fù)雜,新的麻煩也會不斷產(chǎn)生。”國家行政學(xué)院教授劉銳說,“三權(quán)分置”要做好確權(quán)這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。宅基地確權(quán)需要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定,不能“一刀切”,不能讓違法違規(guī)者通過“三權(quán)分置”獲取超額利益。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間的利益平衡。

“三權(quán)分置”意味著土地資產(chǎn)價(jià)值釋放,只有確權(quán)合法公平,才能不讓違法、不公的結(jié)果不斷放大,避免為農(nóng)村和諧穩(wěn)定和有序治理埋下新的隱患。

法源要說清一二三:過好法理關(guān)

“資格權(quán)是什么東西?”很多人不約之問,恰恰問到了制度創(chuàng)新的核心問題上。

根據(jù)中央一號文件,我國將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

“這是一項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新,為深化改革指明了方向?！眹临Y源部部長姜大明說,當(dāng)務(wù)之急是各地在改革試點(diǎn)中要認(rèn)真開展宅基地“三權(quán)分置”特別是農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究,探索宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。

姜大明說,2018年是修改土地管理法關(guān)鍵年份,按照邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊修法的要求,系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),為修法提供實(shí)踐支撐。

“從形式上看,農(nóng)戶資格權(quán)是新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利種類。農(nóng)戶資格權(quán)和承包權(quán)本身是否可以作為一項(xiàng)權(quán)利與其他兩項(xiàng)權(quán)利并列,以及如果可以并存,在‘三權(quán)分置’框架內(nèi)是否妥當(dāng)都值得進(jìn)一步研究。”劉銳認(rèn)為,應(yīng)有更高層次的土地確權(quán)登記法律法規(guī),研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法,明確集體農(nóng)民的法律地位、集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等,增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的維權(quán)意識和農(nóng)民的公民意識。

宅基地使用權(quán)如何定性,屬于用益物權(quán)嗎?如果農(nóng)戶資格權(quán)地位不確定,必然影響第三項(xiàng)權(quán)利宅基地使用權(quán)定位?！拔磥韮赡陮⑹浅邪亍⒄亍龣?quán)分置’改革基本法律制度落地關(guān)鍵時(shí)期,制度供給的責(zé)任將由試點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移到中央相關(guān)部門。未來的‘三權(quán)分置’改革必須依法推進(jìn)?！眲J說。

向基層實(shí)踐要經(jīng)驗(yàn):打通試點(diǎn)關(guān)

“農(nóng)村有房有地的大興親,這么多好事在找你!”

大興,北京市下屬的一個區(qū),位于北京市南郊,自先秦建縣以來約有2400余年,為中國最早建制縣之一,元明清三代為“天下首邑”。

作為距離北京市區(qū)最近的郊區(qū),大興距市中心13公里,是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革多項(xiàng)試點(diǎn)交匯點(diǎn):這是全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)之一,也是全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院“三塊地”改革試點(diǎn)之一。當(dāng)然,還是農(nóng)地入市建租賃房的最早試點(diǎn)之一。

隨著宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”政策信號釋放,這些試點(diǎn)之間的“隔斷”正在被打開。

“中央同意農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)延期一年,分兩步把試點(diǎn)內(nèi)容拓展到全面覆蓋、統(tǒng)籌推進(jìn)、深度融合的新階段?！苯竺髡f,統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地,統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,更有利于平衡好國家集體個人利益,讓農(nóng)民公平分享土地增值收益?！叭?xiàng)改革要與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房抵押、鄉(xiāng)村治理、戶籍、財(cái)稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),切實(shí)增強(qiáng)改革的協(xié)同性。”

“試點(diǎn)是抓典型、出經(jīng)驗(yàn)的工作方法。要以支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場為導(dǎo)向,使城鄉(xiāng)資源配置更平衡,盤活農(nóng)村閑置土地,改變同地不同權(quán)、同權(quán)不同價(jià)現(xiàn)狀。群眾對這項(xiàng)改革是支持的,到底能起到多大作用,要靠實(shí)踐摸索?！眹临Y源部副部長王廣華說,要堅(jiān)持大膽闖、大膽試,在不觸碰三條底線前提下,大膽探索實(shí)踐,形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。

宅基地“三權(quán)分置”，喚醒“沉睡”資源釋放發(fā)展活力 ♂

宅基地“三權(quán)分置”，喚醒“沉睡”資源釋放發(fā)展活力

主持人的話

今年的中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。這是中央首次在正式文件中提出宅基地“三權(quán)分置”，不僅為新時(shí)期宅基地制度頂層設(shè)計(jì)奠定了基礎(chǔ)，也為城鄉(xiāng)資源更充分配置、實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展創(chuàng)造了條件。

當(dāng)前，宅基地制度改革仍是我國農(nóng)地制度改革中的“短板”。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)宅資產(chǎn)閑置、農(nóng)地資源浪費(fèi)等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，盤活這些“沉睡”的資源，既能賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又為農(nóng)村發(fā)展增添了新動能。宅基地“三權(quán)分置”如何穩(wěn)妥推進(jìn)？如何確保農(nóng)民的合法利益不受損？兩會代表委員有話說。

宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，承載著穩(wěn)定社會、安定農(nóng)民的特殊功能。承包地“三權(quán)分置”是新的歷史條件下，農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。繼承包地之后，我國探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，必將對進(jìn)一步深化宅基地改革，盤活農(nóng)村土地資源要素，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入起到積極的推動作用。那么，宅基地制度作為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中最為敏感也最為復(fù)雜的領(lǐng)域，改革將如何推進(jìn)？如何保障農(nóng)民的利益？要注意哪些基本原則？在今年全國兩會上，許多代表委員就此提出了意見和建議。

1

宅基地現(xiàn)狀：違法用地、無序建房與閑置并存

宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設(shè)用地。改革開放以后，國家開始加強(qiáng)宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、兩權(quán)分離；主體特定、福利分配；一戶一宅、面積法定；限制轉(zhuǎn)讓、禁止抵押”為主要特征的宅基地管理制度。

經(jīng)過多年的發(fā)展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移，宅基地管理中出現(xiàn)了一些問題。

“首先是閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。”全國人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省農(nóng)科院副院長趙皖平指出，當(dāng)前農(nóng)村“建新不拆舊”現(xiàn)象大量存在，違法用地與大量農(nóng)村宅基地半閑置或閑置浪費(fèi)現(xiàn)象并存。雖然我國出臺了鼓勵農(nóng)民將其閑置宅基地退還給集體的相關(guān)政策，但因政策普及率不高以及其他因素影響，多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài)，使得閑置宅基地成了農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)。

“另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，廣大農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲，農(nóng)村出現(xiàn)了‘建房熱’，其中存在占用基本農(nóng)田建房、一戶多宅和超面積建房等現(xiàn)象，追著公路建房、追著‘風(fēng)水’建房等無序建房問題仍比較突出?！比珖f(xié)委員、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者。

之所以出現(xiàn)這些問題，梁鳴認(rèn)為，一是宅基地的管理制度不完備。在現(xiàn)行的宅基地管理制度下，雖減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)村繁榮穩(wěn)定。但隨著時(shí)代的發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不能遷戶、城市居民到農(nóng)村租房養(yǎng)老等新情況，“有錢多建、沒錢少建”等現(xiàn)象比較普遍。農(nóng)民進(jìn)城購買商品房后，原宅基地大量閑置，“老人守房”現(xiàn)象普遍存在。對這些新情況、新問題，我們尚缺乏針對性的管理制度。

二是政府對村莊農(nóng)宅的建設(shè)缺乏有效指導(dǎo)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年出臺《村莊整治規(guī)劃編制辦法》，但沒有對村莊新建住宅必須進(jìn)行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定。國土資源部2017年下發(fā)《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》，目前尚處于起步探索階段，宅基地辦證等工作尚未展開。農(nóng)村基層組織對宅基地登記確權(quán)工作缺乏熱情，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵措施。

此外，趙皖平也指出，基層管理力量薄弱，很難對轄區(qū)內(nèi)的國土資源實(shí)施有效監(jiān)管；現(xiàn)行的宅基地審批和民宅建設(shè)審批手續(xù)繁雜，難操作；違法用地問題處理一罰了之、以罰代拆的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；對農(nóng)民非法占用土地建住宅必須予以拆除的規(guī)定，執(zhí)行起來很難等，都是造成現(xiàn)在農(nóng)村宅基地管理難題的重要因素。

2

既要規(guī)范管理，也要嚴(yán)格執(zhí)法

如何監(jiān)管：

“農(nóng)村宅基地管理是關(guān)系到農(nóng)民切身利益、農(nóng)村社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)的大事。因此，統(tǒng)籌管理好農(nóng)村宅基地，對于改善農(nóng)民生活、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義?！壁w皖平說。

梁鳴認(rèn)為，推進(jìn)宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法規(guī)修訂工作。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和土地集約經(jīng)營、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)帶來的新情況、新問題，修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》，出臺新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的管理。

其次，要加快明晰宅基地權(quán)屬。梁鳴提出，建議結(jié)合第三輪土地普查，實(shí)施宅基地普查，摸清用地底數(shù)和農(nóng)民現(xiàn)有宅基地狀況，做好使用權(quán)登記、發(fā)證工作，建立數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)實(shí)行系統(tǒng)化的信息管理。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，做到權(quán)屬明晰、管理規(guī)范。

另外，要推進(jìn)村莊宅基地規(guī)劃編制工作。梁鳴建議，加強(qiáng)對新農(nóng)村規(guī)劃編制的指導(dǎo)，由縣級國土部門對轄區(qū)內(nèi)各村莊的宅基地用地規(guī)模、布局、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，并對規(guī)劃情況進(jìn)行公示。嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行力度，在規(guī)劃未出臺和建房審批手續(xù)未完成前，暫停新建、重建、改建和擴(kuò)建住宅工作。

“還要注重對農(nóng)民的宣傳教育，并加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化宅基地監(jiān)管?！壁w皖平建議，有關(guān)管理部門要面向農(nóng)村干部、村民，多種渠道、多種形式地進(jìn)行土地法律法規(guī)政策培訓(xùn)，加大宣傳力度，做到家喻戶曉。同時(shí)，加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)專業(yè)人員，配備必要的執(zhí)法裝備，保證正常的工作經(jīng)費(fèi)，提高執(zhí)法水平，杜絕“以罰代法”“以罰代批”行為的發(fā)生。土地、規(guī)劃部門要定期對農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)解決，以保障鎮(zhèn)村規(guī)劃的實(shí)施及法律效力。建立健全各項(xiàng)用地審批制度，實(shí)行跟蹤管理，加強(qiáng)監(jiān)督。

3

怎么利用：堅(jiān)守底線，不越紅線，盤活資源

“去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議，還有今年的一號文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要改變農(nóng)村有資源、缺要素的現(xiàn)狀，盤活農(nóng)村各種閑置的資源、土地?！比珖f(xié)委員、北京市農(nóng)林科學(xué)院院長李成貴說，農(nóng)村閑置資源中很大一塊是宅基地，這是一種巨大的浪費(fèi)。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)不小，農(nóng)民手頭的資產(chǎn)不斷增值。全國人大代表、浙江省臺州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數(shù)據(jù)：以臺州為例，2017年臺州村集體資產(chǎn)總額達(dá)到413.7億元，農(nóng)民家庭固定資產(chǎn)規(guī)?？傤~預(yù)計(jì)超萬億元以上（不包括土地經(jīng)營權(quán)收益）。但是，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還未全面激活，農(nóng)村的資產(chǎn)還都處于“沉睡”狀態(tài)，難以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民實(shí)實(shí)在在的收入。

據(jù)了解，自2015年以來，國家安排33個縣作為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議，應(yīng)加快試點(diǎn)，進(jìn)一步拓寬試點(diǎn)范圍和領(lǐng)域，將各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為制度推廣落地。還要實(shí)現(xiàn)“權(quán)跟人走”，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民房屋和宅基地使用權(quán)等，要跟著農(nóng)民走，在保障農(nóng)民基本生活的前提下，創(chuàng)設(shè)和推廣更多的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利抵押貸款方式和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，真正讓“權(quán)跟人走”成為現(xiàn)實(shí)。

“可以結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，盤活閑置宅基地?！壁w皖平建議，鼓勵農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過盤活利用空閑宅基地，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農(nóng)民收入。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶合理利用空閑宅基地，興辦采摘園、農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村酒店、農(nóng)村電商服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等，配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌，延伸消費(fèi)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，為擁有閑置宅基地的農(nóng)戶合理增收。

全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議，要探索農(nóng)房“三權(quán)分置”。合理劃分農(nóng)房所占土地、地上建筑物產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房經(jīng)營收益權(quán)益歸屬界限，并正確處理好農(nóng)村土地集體所有、地上建筑農(nóng)戶個人所有、經(jīng)營收益經(jīng)營者所有三者之間的關(guān)系，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作、合資等方式，引入工商資本，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

李成貴提出，在一些城市近郊區(qū)位比較好的地方，有些農(nóng)民把閑置的住房集中起來成立住房合作社，與企業(yè)合作開發(fā)搞鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村養(yǎng)老等項(xiàng)目。在偏遠(yuǎn)一點(diǎn)的地區(qū)，要做好宅基地整治，把宅基地整理利用和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來?！艾F(xiàn)在有些村莊沒有什么人了，而且以后‘空心化’情況可能會更嚴(yán)重，應(yīng)該將這些地區(qū)的村莊合并起來，推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)。多出來的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，騰出用地指標(biāo)?，F(xiàn)在這方面有很大的政策突破，指標(biāo)可以跨省交易。這樣貧困地區(qū)整理出來的宅基地就可以通過市場化渠道實(shí)現(xiàn)更好的配置?！?/p>

李成貴提醒說：“中央明確指出，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。這是紅線，堅(jiān)決不能碰?！?/p>

大事記

·2013年11月黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

·2014年12月中辦國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。

·2015年2月十二屆全國人大常委會第十三次會議通過表決，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》等條款，推進(jìn)“三塊地”改革試點(diǎn)，在2017年12月31日前試行。

·2015年3月國土資源部在全國選取15個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展宅基地制度改革試點(diǎn)。

·2016年3月國務(wù)院六部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。

·2017年11月十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，將“三塊地”改革試點(diǎn)期限延長一年至2018年12月31日。

·2017年11月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審核通過《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請示》，將試點(diǎn)拓展到33個農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)。

·2018年中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。