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作者：安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 盛海

近三年來(lái)，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)機(jī)化司的正確領(lǐng)導(dǎo)下，安徽省積極應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化新形勢(shì)，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳領(lǐng)導(dǎo)直接指揮，采取“全面普惠、擴(kuò)面增類、精準(zhǔn)提標(biāo)、惠農(nóng)便民”措施，特別是國(guó)務(wù)院42號(hào)文件的及時(shí)下發(fā)，更為工作指明了方向，2019年多項(xiàng)農(nóng)機(jī)化指標(biāo)重回高位，得到了農(nóng)民的歡迎和省政府領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

安徽省的主要做法有：

（一）從2018年在全省范圍內(nèi)所有機(jī)具實(shí)行敞開(kāi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼對(duì)象按照中央精神擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了全面普惠。按照國(guó)務(wù)院42號(hào)文件和省委省政府的要求，重點(diǎn)支持綠色生態(tài)導(dǎo)向和丘陵山區(qū)急需特色作業(yè)農(nóng)機(jī)具，逐年擴(kuò)大補(bǔ)貼機(jī)具范圍，2019年補(bǔ)貼機(jī)具范圍擴(kuò)大到15大類35小類93個(gè)品目（3倍），2020年計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)大到135個(gè)品目（3倍），積極開(kāi)展新產(chǎn)品試點(diǎn)補(bǔ)貼，其中植保無(wú)人飛機(jī)補(bǔ)貼試點(diǎn)最為成功，三年共補(bǔ)貼3377臺(tái)，受到農(nóng)民、農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)服務(wù)組織和政府的普遍贊揚(yáng)。

（二）精準(zhǔn)校核各檔次補(bǔ)貼產(chǎn)品平均補(bǔ)貼率，協(xié)同農(nóng)機(jī)鑒定部門(mén)，優(yōu)化分檔參數(shù)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)目標(biāo)，支持智能、綠色、高效、精準(zhǔn)先進(jìn)適用機(jī)具應(yīng)用的政策導(dǎo)向。通過(guò)對(duì)輪式拖拉機(jī)補(bǔ)貼分檔參數(shù)和補(bǔ)貼率的合理調(diào)整，2019年安徽省大馬力輪式拖拉機(jī)補(bǔ)貼數(shù)量逆勢(shì)增長(zhǎng)。

（三）創(chuàng)新便民惠民利民舉措。為方便農(nóng)民，安徽省由推廣現(xiàn)場(chǎng)“一站式辦理”到推廣手機(jī)APP遠(yuǎn)程“不跑路申請(qǐng)”等服務(wù)方式；為方便企業(yè)，由每年兩次投檔審核改為常年開(kāi)放補(bǔ)貼產(chǎn)品投檔平臺(tái)隨時(shí)可以投檔。主管部門(mén)認(rèn)真貫徹財(cái)政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策落實(shí)延伸績(jī)效考核的部署，將政策宣傳、人員培訓(xùn)、信息公開(kāi)、資金調(diào)劑等關(guān)乎農(nóng)民需要的工作落實(shí)到縣域以下，實(shí)現(xiàn)了100%全覆蓋。

（四）強(qiáng)化政策落實(shí)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)管控。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳與省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策監(jiān)管強(qiáng)化紀(jì)律約束的通知》（皖農(nóng)機(jī)函〔2019〕450號(hào)），聯(lián)手從嚴(yán)從重從快處理多個(gè)違規(guī)產(chǎn)銷企業(yè)。部門(mén)制訂發(fā)布分檔、投檔、驗(yàn)機(jī)、信息管理、風(fēng)險(xiǎn)防控等制度文件16項(xiàng)，有力保障了補(bǔ)貼政策規(guī)范高效廉潔實(shí)施。

二、全面理解和認(rèn)識(shí)購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼政策效益

（一）關(guān)于購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼政策惠及面

從2004年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策已經(jīng)獲得了巨大成功是一個(gè)不容置疑的事實(shí)，是購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼政策成就了農(nóng)機(jī)行業(yè)“黃金十年”。政策設(shè)計(jì)之初，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼定位是三農(nóng)領(lǐng)域的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，但是它的政策效應(yīng)覆蓋了農(nóng)機(jī)化整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。

在農(nóng)機(jī)運(yùn)用領(lǐng)域，使農(nóng)民受惠增收，使耕種收機(jī)械化水平迅速提高；在農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了根本的變化，農(nóng)機(jī)服務(wù)組織解決了誰(shuí)來(lái)種地、如何種好地的問(wèn)題；在農(nóng)機(jī)經(jīng)營(yíng)服務(wù)領(lǐng)域，全國(guó)農(nóng)機(jī)經(jīng)銷企業(yè)增加了一倍多，安徽省數(shù)字變化特別明顯，2004年安徽省是84,2018年達(dá)到862個(gè)；在農(nóng)機(jī)制造業(yè)領(lǐng)域，我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械市場(chǎng)規(guī)模占全球市場(chǎng)約1/3。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策也帶動(dòng)了農(nóng)機(jī)教育科研管理等公共事業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策實(shí)施16年交出了出色的成績(jī)單，說(shuō)明這是一項(xiàng)充分運(yùn)用WTO規(guī)則、著力于一產(chǎn)一點(diǎn)、收效于全產(chǎn)業(yè)鏈、適合于我國(guó)國(guó)情、為我國(guó)農(nóng)機(jī)化發(fā)展所需的產(chǎn)業(yè)良策。

（二）關(guān)于補(bǔ)貼政策效應(yīng)變化

有一種觀點(diǎn)比較有影響：農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的政策效益在下降。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有個(gè)法則叫邊際效益遞減法則。如果單純從農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金與農(nóng)機(jī)制造業(yè)產(chǎn)出增量角度考量，這個(gè)說(shuō)法似乎不無(wú)道理。但是農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策的立意不止于單一環(huán)節(jié)的效益，前面已經(jīng)分析了它對(duì)農(nóng)機(jī)全產(chǎn)業(yè)鏈的作用。如果說(shuō)2004年農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼是農(nóng)機(jī)化發(fā)展的刺激性政策，那么時(shí)至今日，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼已經(jīng)成為農(nóng)機(jī)化全產(chǎn)業(yè)鏈不可或缺的支撐性、依賴性政策。農(nóng)民買(mǎi)農(nóng)機(jī)先問(wèn)有沒(méi)有補(bǔ)貼；經(jīng)銷商代理農(nóng)機(jī)產(chǎn)品只選補(bǔ)貼產(chǎn)品；大量農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)圍繞補(bǔ)貼導(dǎo)向研發(fā)生產(chǎn)。補(bǔ)貼政策已經(jīng)不是作為增量因素，而是作為存量因素進(jìn)入經(jīng)濟(jì)選擇。這也是極大的政策效益。

我們要注意到，農(nóng)機(jī)化產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策的需求點(diǎn)和考量也是不同的。農(nóng)民看補(bǔ)貼有沒(méi)有、多不多、便不便利，這方面購(gòu)機(jī)農(nóng)民的獲得感一直在增加；產(chǎn)銷企業(yè)的銷量和利潤(rùn)不可能依賴補(bǔ)貼一直高速增長(zhǎng)。

政策效益下降的說(shuō)法顯然不全面，但是農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策效益的變化是客觀存在的。這個(gè)變化就是農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策刺激效益的下降與依賴效益的上升。變化的原因不僅是中央農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金量變化和補(bǔ)貼政策調(diào)整，更主要來(lái)自政策實(shí)施環(huán)境十幾年來(lái)發(fā)生的巨大變化。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的變化，對(duì)應(yīng)的是農(nóng)機(jī)買(mǎi)家從普通農(nóng)民變?yōu)橐月殬I(yè)農(nóng)機(jī)人為主，這類人理性，專業(yè)，熟悉產(chǎn)品，諳曉政策，有經(jīng)濟(jì)頭腦。二是農(nóng)機(jī)作業(yè)方式的變化，對(duì)應(yīng)的是農(nóng)機(jī)作業(yè)市場(chǎng)的變化，農(nóng)機(jī)保有量增加，農(nóng)機(jī)市場(chǎng)已經(jīng)明確進(jìn)入存量發(fā)展階段（這里主要是指?jìng)鹘y(tǒng)種植業(yè)機(jī)械市場(chǎng)進(jìn)入存量，新興農(nóng)機(jī)市場(chǎng)還沒(méi)有）。三是農(nóng)機(jī)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的變化，對(duì)應(yīng)的是農(nóng)機(jī)產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)銷售圍繞補(bǔ)貼資金展開(kāi)，產(chǎn)業(yè)博弈形式改變。

因?yàn)檫@些變化的存在，十幾年來(lái)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)機(jī)化司的領(lǐng)導(dǎo)下，補(bǔ)貼政策的不斷調(diào)整不斷完善。補(bǔ)貼對(duì)象的擴(kuò)大，補(bǔ)貼范圍的調(diào)整，補(bǔ)貼方式從“差額購(gòu)機(jī)”到“全額購(gòu)機(jī)”，補(bǔ)貼申請(qǐng)從“抽號(hào)搖獎(jiǎng)?chuàng)尡怼钡健笆謾C(jī)APP網(wǎng)上申請(qǐng)”，還有維護(hù)政策運(yùn)行的一系列規(guī)范措施。也正是因?yàn)檫@些調(diào)整完善的存在，廣大農(nóng)機(jī)手對(duì)購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼政策的依賴感愈來(lái)愈強(qiáng)。

我們?cè)谠u(píng)價(jià)政策時(shí)應(yīng)當(dāng)回歸初心，明確政策目標(biāo)具乃以強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)為本，以購(gòu)機(jī)農(nóng)民的滿意度評(píng)價(jià)為本。

（三）關(guān)于補(bǔ)貼資金結(jié)轉(zhuǎn)

從2004年到2016年，安徽省農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金一直處于饑餓狀態(tài)，資金使用率近100%。但是從2017年，部分地區(qū)補(bǔ)貼資金開(kāi)始出現(xiàn)結(jié)轉(zhuǎn)。我們經(jīng)過(guò)調(diào)研分析認(rèn)為：這是發(fā)展不平衡造成的結(jié)構(gòu)性結(jié)余。在結(jié)轉(zhuǎn)的同時(shí)許多地區(qū)無(wú)錢(qián)補(bǔ)、許多產(chǎn)品無(wú)法補(bǔ)。如無(wú)人機(jī)等新產(chǎn)品補(bǔ)貼資金嚴(yán)重不足，大量特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)機(jī)械沒(méi)有補(bǔ)貼。通過(guò)資金調(diào)劑、擴(kuò)大范圍、增加新產(chǎn)品補(bǔ)貼資金等針對(duì)性的措施可以很好地解決結(jié)轉(zhuǎn)。

從整體上看，安徽省近幾年農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金仍然處于緊平衡狀態(tài)。隨著補(bǔ)貼范圍的迅速擴(kuò)大，補(bǔ)貼通道的打通，極可能轉(zhuǎn)入資金緊缺狀態(tài)。

（四）關(guān)于政策穩(wěn)定實(shí)施的必要性

穩(wěn)定實(shí)施農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策是十分必要的。

首先，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼有政策法律依據(jù)，是中央重要強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，是《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》的規(guī)定；其次，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策處于十分顯著的正效應(yīng)區(qū)域。經(jīng)過(guò)16年不凡實(shí)踐，農(nóng)業(yè)財(cái)政兩部門(mén)合力探索，走出一條具有中國(guó)特色的支持農(nóng)機(jī)化發(fā)展之路。在“補(bǔ)什么”“補(bǔ)多少”“怎么補(bǔ)”“怎么管”這些諸多問(wèn)題上形成了較為完整的政策體系和操作方案，制度規(guī)程構(gòu)建嚴(yán)密，信息化平臺(tái)建立齊備，培養(yǎng)了一大批能打硬仗補(bǔ)貼人才，目前正是政策的成熟期，同時(shí)，政策設(shè)計(jì)實(shí)施者逐步形成了不斷完善政策的機(jī)制，足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面；第三，農(nóng)機(jī)化的其它政策都受到區(qū)域、品種等因素局限，難以產(chǎn)生購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼政策這樣全局性巨大效益。

農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼是當(dāng)之無(wú)愧的促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展核心支撐政策。

三、政策創(chuàng)新發(fā)展的建議

對(duì)于繼續(xù)保持購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼政策的高效益，我認(rèn)為應(yīng)該有充分的信心，同時(shí)也要以創(chuàng)新意識(shí)和擔(dān)當(dāng)勇氣破解一些難題。

（一）做大增量，突破農(nóng)業(yè)機(jī)械概念

圍繞鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略，突破傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械概念，從“農(nóng)業(yè)”走向“農(nóng)村”，從“機(jī)械”走向“裝備設(shè)施”，這是一個(gè)必然的趨勢(shì)。這不僅包括我們已經(jīng)提出的“全程”“全面”概念的農(nóng)業(yè)裝備與設(shè)施，還應(yīng)根據(jù)情況有步驟地涵蓋鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的裝備與設(shè)施。一旦走進(jìn)了新的天地，新增量市場(chǎng)非常大，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)農(nóng)村裝備設(shè)施的新領(lǐng)域會(huì)使農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策發(fā)揮比以往更大的政策效益。

同時(shí)也要盤(pán)活存量。農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼政策潛力巨大，基層對(duì)新發(fā)布的農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼政策有很大期待，但在報(bào)廢補(bǔ)貼額對(duì)報(bào)廢市場(chǎng)二手機(jī)市場(chǎng)影響力、報(bào)廢企業(yè)認(rèn)定等問(wèn)題上依然需要政策持續(xù)發(fā)力。當(dāng)然，事實(shí)求是地說(shuō)，政策環(huán)境變化快，期望一個(gè)文件有效管8年是很難的。

（二）糧草先行，強(qiáng)化技術(shù)保障力量

落實(shí)新擴(kuò)大的補(bǔ)貼范圍目前主要有三個(gè)通道。一是新產(chǎn)品補(bǔ)貼，目前把關(guān)較嚴(yán)，程序多，數(shù)量少，建議能否增加各省新產(chǎn)品補(bǔ)貼數(shù)量為每年三個(gè)。（因?yàn)檗r(nóng)業(yè)機(jī)械分類標(biāo)準(zhǔn)滯后，很多成熟產(chǎn)品需此通道）。二是資質(zhì)采信認(rèn)證，目前在嘗試推進(jìn)階段。第三農(nóng)機(jī)推廣鑒定還是主渠道。從安徽省情況看，在實(shí)施時(shí)有操作上的困難，主要是技術(shù)準(zhǔn)備不足。許多新增產(chǎn)業(yè)的裝備，過(guò)去省級(jí)農(nóng)機(jī)鑒定部門(mén)介入較少，從技術(shù)文件到鑒定能力的建立需要投入大量人力物力時(shí)間。技術(shù)支持手段到位，補(bǔ)貼政策才能迅速跟著形勢(shì)走，指向哪里落實(shí)到哪里。

另外，可否建立補(bǔ)貼產(chǎn)品分級(jí)制度，對(duì)急需大力推進(jìn)的先進(jìn)綠色高效產(chǎn)品可高于30%補(bǔ)貼，對(duì)國(guó)家安排逐步退出市場(chǎng)的產(chǎn)品逐步降低補(bǔ)貼額直至為零。

（三）農(nóng)財(cái)合力，破解資金結(jié)構(gòu)矛盾

建議農(nóng)財(cái)兩部能夠建立農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策落實(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使全國(guó)農(nóng)財(cái)兩部門(mén)進(jìn)一步提高實(shí)施效率；鼓勵(lì)資金調(diào)劑，提高資金結(jié)算速度，加強(qiáng)違規(guī)處理力度。另外，建議能否在資金需求申報(bào)時(shí)間限度上多給基層一些空間，以便盡量能接近市場(chǎng)真實(shí)需求。