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優(yōu)化農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

作者：

李禎然1 雷澤2 高鳴2

作者單位：

1.中國財(cái)政科學(xué)研究院

2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心

文章刊發(fā)：李禎然，雷澤，高鳴. 優(yōu)化農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2022(11):5-13.

1 引言

2004年起，中國實(shí)施農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼專項(xiàng)被納入國家“三補(bǔ)貼”政策。中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平實(shí)現(xiàn)大幅提升。為了更加有效地推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展，國家財(cái)政對農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的支持力度逐步增加，補(bǔ)貼范圍也逐漸擴(kuò)大。2004—2019年，國家財(cái)政用于購機(jī)補(bǔ)貼的資金從7 000萬元增加到184億元，補(bǔ)貼機(jī)具種類也由2004年的6種，增加到2021—2023年的15大類44個(gè)小類172個(gè)品目。但在農(nóng)業(yè)機(jī)械化整體水平快速提升的同時(shí)，部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度滯后、農(nóng)機(jī)化區(qū)域發(fā)展不均衡、對農(nóng)民收入拉動(dòng)作用減弱等矛盾依舊突出。2022年中央一號文件指出：“實(shí)施農(nóng)機(jī)購置與應(yīng)用補(bǔ)貼政策，優(yōu)化補(bǔ)貼兌付方式?！蹦敲矗F(xiàn)有政策體系存在哪些不足？其他國家有哪些值得借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)？如何增強(qiáng)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的針對性拉動(dòng)作用？這些問題的研究與回答，對于進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的政策機(jī)制與實(shí)施模式、加快國家農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展進(jìn)程、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展具有重要意義。

考慮到世界各國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式及農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平存在較大差異，為全面介紹各國推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼政策與補(bǔ)貼模式，本文所指的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范疇包括購置補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠、稅費(fèi)減免以及科研投入等多種形式。近年來，國內(nèi)外學(xué)者對于農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策從多方位展開了研究探討，可分為以下三個(gè)方面。

第一，關(guān)于農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策作用機(jī)制的研究。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼能有效提升農(nóng)機(jī)裝備水平，吸引農(nóng)戶開展農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)，增加農(nóng)業(yè)機(jī)械供給總量。相較于資金雄厚、種植規(guī)模大的強(qiáng)勢農(nóng)戶，購置補(bǔ)貼對弱勢農(nóng)戶會(huì)產(chǎn)生更強(qiáng)烈的誘致性影響。并且，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策會(huì)產(chǎn)生替代與收入效應(yīng)、引發(fā)乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)機(jī)總動(dòng)力的提升和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長。周振等在研究農(nóng)業(yè)機(jī)械化與農(nóng)民收入的關(guān)系時(shí)，引入農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策作為關(guān)鍵自變量，認(rèn)為農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼對糧食產(chǎn)出有明顯的促進(jìn)作用，能夠顯著提高農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。

第二，關(guān)于中國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策存在的問題的研究。學(xué)者們總結(jié)中國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的不足主要有三點(diǎn):一是補(bǔ)貼名額與力度不足。從補(bǔ)貼主體來看，補(bǔ)貼名額不能全覆蓋，部分農(nóng)戶的補(bǔ)貼需求難獲滿足；從補(bǔ)貼對象來看，補(bǔ)貼以大中型機(jī)具為主，普通農(nóng)戶難以負(fù)擔(dān)。二是農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策導(dǎo)向性不足。當(dāng)前農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼市場產(chǎn)業(yè)相對分散，低端產(chǎn)品生產(chǎn)過剩而高端產(chǎn)品不足，補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性有待加強(qiáng)。三是農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策與其他相關(guān)政策的銜接不足。農(nóng)機(jī)購置過程獲得補(bǔ)貼的同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型農(nóng)機(jī)購置貸款及地方農(nóng)機(jī)部門的工作經(jīng)費(fèi)等卻不能跟上，嚴(yán)重影響了補(bǔ)貼政策的實(shí)施效率。

第三，關(guān)于國外農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。在日本，土地改良工程與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供了良好基礎(chǔ)，日本政府的政策法律支持及高額的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼比例有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。韓國積極完善農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼相關(guān)法規(guī)，從20世紀(jì)60年代起為各類農(nóng)業(yè)機(jī)械提供價(jià)格補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠等政策，同時(shí)鼓勵(lì)各類農(nóng)機(jī)互助組織的成立。美國農(nóng)業(yè)合作社為農(nóng)場主提供購機(jī)資金。歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策為農(nóng)民提供多方位直接補(bǔ)貼，如綠色補(bǔ)貼、青年農(nóng)民補(bǔ)貼、小農(nóng)場補(bǔ)貼等。部分學(xué)者認(rèn)為政府在實(shí)施農(nóng)機(jī)具支援計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)對接受援助者進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，充分考慮對接受援助者進(jìn)行培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督的預(yù)算可用性，進(jìn)一步研究援助行為對擴(kuò)大種植面積、收獲面積、生產(chǎn)力和產(chǎn)量的影響以增加援助效益；也有學(xué)者認(rèn)為，可以根據(jù)農(nóng)業(yè)機(jī)械擁有者的特征提升政府補(bǔ)貼的針對性，鼓勵(lì)其成為機(jī)械服務(wù)提供者，進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

綜上，學(xué)者們在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼相關(guān)領(lǐng)域形成了豐富的研究成果，但不足之處在于：一是對農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究時(shí)，大多是對發(fā)達(dá)國家的政策機(jī)制進(jìn)行分析，對發(fā)展中國家則少有涉獵；二是對國外政策的討論相對寬泛，少有文獻(xiàn)對各國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的政策背景以及中外實(shí)際國情進(jìn)行對比研究；三是對中外農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策具體內(nèi)容的多角度對比分析比較缺乏，在提出中國政策優(yōu)化建議時(shí)針對性不足。

基于以上觀點(diǎn)，本文進(jìn)一步豐富研究樣本，選取機(jī)械化發(fā)展水平較高的歐盟發(fā)達(dá)國家以及與中國地緣相近、國情具有一定相似性的日本和印度為研究對象。對這些國家的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策及出臺背景進(jìn)行總結(jié)，并結(jié)合各國國情的異同分析相關(guān)政策對中國的適用價(jià)值。從補(bǔ)貼模式、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)三方面與中國現(xiàn)有政策進(jìn)行對比分析。最后，結(jié)合中國國情，提出針對性政策實(shí)施建議。

2 國外農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)啟示

2.1 歐盟：依托農(nóng)業(yè)合作組織的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼模式

歐盟成立初期，成員國工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展速度遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度。為加快成員國農(nóng)業(yè)發(fā)展，歐洲共同體于1962年開始實(shí)行共同農(nóng)業(yè)政策。歐盟并未發(fā)布直接與農(nóng)業(yè)機(jī)械掛鉤的補(bǔ)貼政策，對各國農(nóng)業(yè)機(jī)械化建設(shè)的支持主要通過共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)。共同農(nóng)業(yè)政策的補(bǔ)貼體系分為兩部分，包括歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑‥AGF）和歐洲農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）。前者著力提高區(qū)域農(nóng)業(yè)的生存和發(fā)展能力，其中的青年農(nóng)民支持計(jì)劃，鼓勵(lì)青年農(nóng)民留鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在改善農(nóng)業(yè)人口年齡結(jié)構(gòu)的同時(shí)也間接對農(nóng)場機(jī)械化水平的提升起到促進(jìn)作用；后者致力于提高各國農(nóng)業(yè)綜合競爭力，通過貸款、擔(dān)保及股權(quán)投資等多種金融工具為農(nóng)村企業(yè)和項(xiàng)目提供資金支持。在共同農(nóng)業(yè)政策的支持下，歐盟各國形成了具有本國特色的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策體系。鑒于法國是歐盟第一大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國，德國的農(nóng)機(jī)制造業(yè)極為發(fā)達(dá)、是世界農(nóng)機(jī)出口第一大國，英國也是世界上農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度較高的國家之一，本文主要對此三國進(jìn)行分析。

法國：第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，法國加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并在20世紀(jì)50—70年代基本完成機(jī)械化普及的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)合作組織是其實(shí)施農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的重要支撐。法國農(nóng)戶自發(fā)成立了名為“居馬”（CUMA）的新型農(nóng)業(yè)設(shè)備使用合作社，專門進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械的集體購買與使用。政府為農(nóng)機(jī)合作社積極提供財(cái)政補(bǔ)貼與信貸優(yōu)惠支持。對于新成立的農(nóng)業(yè)機(jī)械合作社，法國政府提供不超過3萬法郎的啟動(dòng)補(bǔ)貼，并為合作社購買的農(nóng)機(jī)提供15%～25%的價(jià)格補(bǔ)助。銀行會(huì)根據(jù)機(jī)械種類、作物品種等為合作社提供優(yōu)惠貸款。合作社一方面有效對接政府資源，另一方面積極組織農(nóng)民聯(lián)合、完善農(nóng)業(yè)互助體系、共同發(fā)展農(nóng)機(jī)事業(yè)。在法國，超過90%農(nóng)民都參與了集農(nóng)、工、商為一體的農(nóng)業(yè)合作組織，發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)合作體系有利于土地、資金的集中，為機(jī)械化的發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。2013年，法國宣布實(shí)施《農(nóng)業(yè)資產(chǎn)競爭力和適應(yīng)性計(jì)劃》，致力于提升國內(nèi)農(nóng)場尤其是畜牧場的競爭力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備現(xiàn)代化發(fā)展。2015—2019年，該計(jì)劃的總預(yù)算資金從3.13億歐元增加到6.21億歐元，農(nóng)民在購買節(jié)能、生態(tài)友好的農(nóng)業(yè)機(jī)械時(shí)最多可獲得60%的補(bǔ)貼支持。

德國：德國的農(nóng)機(jī)制造業(yè)極為發(fā)達(dá)，是世界農(nóng)機(jī)出口第一大國。與法國類似，合作組織是德國推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的重要工具。德國擁有專業(yè)的農(nóng)機(jī)合作組織——“農(nóng)機(jī)環(huán)”。該組織搭建起農(nóng)民與政府溝通的橋梁，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)利益最大化?！稗r(nóng)機(jī)環(huán)”通過會(huì)員制，對全德國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，根據(jù)供需情況進(jìn)行農(nóng)機(jī)調(diào)配、費(fèi)用結(jié)算。該組織制定統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)市場情況對農(nóng)機(jī)價(jià)格實(shí)施調(diào)控。依托“農(nóng)機(jī)環(huán)”的組織帶動(dòng)，德國實(shí)施了一系列稅收優(yōu)惠政策。一方面，對農(nóng)機(jī)購置實(shí)施稅收豁免。德國《機(jī)動(dòng)車輛稅法》第3款第7條規(guī)定，對農(nóng)業(yè)、林業(yè)經(jīng)營使用的拖拉機(jī)、拖車等實(shí)施稅收豁免政策。據(jù)德國政府統(tǒng)計(jì)，2019—2022年此項(xiàng)目的稅收支出高達(dá)4.8億歐元，為20項(xiàng)最大稅收支出之一。另一方面，在農(nóng)機(jī)用油方面也同樣給予優(yōu)惠。德國《能源稅法》第5章第57款規(guī)定，對農(nóng)業(yè)、林業(yè)機(jī)械使用的能源產(chǎn)品實(shí)施能源稅減免政策。這一規(guī)定有效激勵(lì)了機(jī)械設(shè)備的使用。

英國：在2020年脫歐之前，英國的農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展主要依靠農(nóng)村生產(chǎn)力小額贈(zèng)款計(jì)劃的支持。該計(jì)劃的資金來源于歐洲農(nóng)村發(fā)展基金，由農(nóng)村支付局（RPA）支付。該計(jì)劃在2018—2020年先后進(jìn)行了三輪資助，為每個(gè)農(nóng)戶提供3 000～12 000英鎊的贈(zèng)款，用于購買設(shè)備以提高其農(nóng)場的生產(chǎn)力。相關(guān)贈(zèng)款可用于支付特定農(nóng)場設(shè)備成本的40%。2021年，英國政府自行設(shè)立了農(nóng)業(yè)設(shè)備及科技基金，由財(cái)政部門出資，為符合條件的農(nóng)業(yè)、園藝、林業(yè)、畜牧業(yè)設(shè)備與技術(shù)提供2 000～25 000英鎊的資金支持。合作組織方面，英國也從德國引入了“農(nóng)機(jī)環(huán)”的合作模式，成立的第一個(gè)“農(nóng)機(jī)環(huán)”組織在前三年得到了政府的有力資助?！稗r(nóng)機(jī)環(huán)”的發(fā)展有效降低了英國農(nóng)民購買及使用農(nóng)業(yè)機(jī)械的成本，通過互助共贏的合作模式，農(nóng)場主的經(jīng)營收益得到提高。

歐盟各國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式以中小型家庭農(nóng)場為主。為了更好地維護(hù)農(nóng)民利益，農(nóng)業(yè)合作組織是各國農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策的重要依托（圖1）。政府借助合作組織的聯(lián)合性，為農(nóng)民購買和使用農(nóng)業(yè)機(jī)械提供專業(yè)化服務(wù)，有效提高了政策的執(zhí)行力。同時(shí)，較大的合作組織也能夠適當(dāng)?shù)亻_展農(nóng)業(yè)機(jī)械社會(huì)化服務(wù)，一定程度上帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣普及。值得注意的是，在歐盟建立初期，其區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距與工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出顯著“二元制”特征，與中國當(dāng)下的城鄉(xiāng)二元體制極為相似，而歐盟各國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在破解這種二元矛盾的過程中做出了突出貢獻(xiàn)。因此，在中國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的制定過程中，對歐盟各國借助合作組織的補(bǔ)貼模式進(jìn)行研究與借鑒，對于提高農(nóng)業(yè)的綜合競爭力、縮小城鄉(xiāng)間發(fā)展差距具有重要意義。

2.2 日本：適應(yīng)丘陵山區(qū)特點(diǎn)的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼模式

日本與中國人多地少的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局面較為相似。日本的山地、丘陵占國土面積的71%，耕地資源緊缺，政府十分重視提高土地單位面積產(chǎn)量。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本各地普遍面臨農(nóng)場勞動(dòng)力外流、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼不足的困境。為了提高糧食生產(chǎn)能力，日本政府積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。從20世紀(jì)60年代開始，日本政府接連頒布《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》等一系列法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣工作，同時(shí)大力開展農(nóng)田整合、機(jī)耕道修建項(xiàng)目。從1949年至20世紀(jì)70年代末，日本在短短30年間完成了機(jī)械化的基本普及工作，形成了以購置補(bǔ)貼為主、貸款與稅收優(yōu)惠政策為輔的農(nóng)業(yè)機(jī)械化支持政策體系。

（1）購置補(bǔ)貼：20世紀(jì)60年代以來，日本財(cái)政下?lián)艽箢~補(bǔ)助資金專供農(nóng)業(yè)機(jī)械及相關(guān)設(shè)備的普及，補(bǔ)貼比例在10%～50%，其中對于技術(shù)先進(jìn)、價(jià)格高昂的設(shè)備貼補(bǔ)力度更大。由于地理特征的限制，日本農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣離不開土地改良，因此對于土地改良試點(diǎn)區(qū)域引進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械以及農(nóng)民自發(fā)修建機(jī)耕道、整理土地的費(fèi)用，政府補(bǔ)貼50%。在發(fā)展條件較差的地區(qū)，農(nóng)民組織購買農(nóng)機(jī)可獲得33%的補(bǔ)貼，購買相關(guān)設(shè)施可獲得50%的補(bǔ)貼。對于農(nóng)民共同購買和聯(lián)合使用的智能機(jī)器，政府會(huì)提供50%的財(cái)政補(bǔ)貼。在高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策激勵(lì)下，日本不僅在短時(shí)間內(nèi)完成了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的基本普及工作，也高效推進(jìn)了土地改良與高性能農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣。

（2）信貸優(yōu)惠：日本《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》第4條規(guī)定，農(nóng)民或者其組織起來不以營利為目的的法人利用農(nóng)機(jī)具時(shí)所需資金，由國家制定長期低息政策予以保障。日本設(shè)立“農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金”與“農(nóng)業(yè)改革基金”，專為農(nóng)戶提供低息或無息貸款。此外，政府為農(nóng)民貸款購買農(nóng)機(jī)提供一定的擔(dān)保，農(nóng)民因改進(jìn)、建造和收購農(nóng)產(chǎn)品加工機(jī)械以及建立必要的聯(lián)合利用設(shè)施而產(chǎn)生相關(guān)費(fèi)用時(shí)，可獲得優(yōu)惠的貸款利率支持（2020年利率為0.3%），期限3～25年。

（3）稅收減免：日本對于農(nóng)戶、中小規(guī)模企業(yè)購買的160萬日元以上的農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備，可在正常折舊之外提供購置額30%的特別折舊或7%的稅額減免。農(nóng)民所購機(jī)械金額低于30萬日元時(shí)則以全額計(jì)算折舊，每年最高不超過300萬日元。此外，對用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的A重油免收石油煤炭稅。優(yōu)惠的稅收政策減輕了農(nóng)民機(jī)械使用過程中的負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民的購機(jī)熱情，有效推動(dòng)了日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。

一方面，由于耕地資源的緊缺，日本的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策對山地、丘陵地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件具有很強(qiáng)的針對性，補(bǔ)貼方式也以高額購置補(bǔ)貼為主。日本政府在農(nóng)田改造方面投入了大量財(cái)政資金支持，采用精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大力推動(dòng)小型農(nóng)機(jī)的推廣使用。中國可借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，加大丘陵山區(qū)投入，積極進(jìn)行宜機(jī)化改造，以田適機(jī)，推動(dòng)機(jī)械化進(jìn)一步發(fā)展。但另一方面，由于政府補(bǔ)貼力度較大，日本農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用率很低，平均作業(yè)量在世界排名倒數(shù)，這也值得中國警醒與反思。

2.3 印度：高額財(cái)政直補(bǔ)為主的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼模式

相較于發(fā)達(dá)國家，印度的農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程與中國更為類似，購置補(bǔ)貼政策是當(dāng)下印度政府調(diào)控農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的重要工具。20世紀(jì)60年代印度開展“綠色革命”，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣活動(dòng)，并陸續(xù)引入發(fā)達(dá)國家及國際組織的援助資金以支持本國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展，總額超過1 200億美元。

（1）購置補(bǔ)貼：與發(fā)達(dá)國家不同，印度農(nóng)民的財(cái)富水平較低。為帶動(dòng)支付能力較弱的農(nóng)戶使用農(nóng)業(yè)機(jī)械，并幫助其快速取得機(jī)械化收益，印度中央及各邦廣泛采取針對農(nóng)業(yè)機(jī)械的購置補(bǔ)貼政策。通過國家農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃（RKVY）、國家糧食安全使命計(jì)劃（NFSM）以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化子任務(wù)（SMAM）等一系列國家計(jì)劃，印度政府為發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械提供必要的資金支持。在農(nóng)業(yè)機(jī)械化子任務(wù)中，除了購機(jī)補(bǔ)貼，政府還對農(nóng)業(yè)機(jī)械演示與培訓(xùn)、測試與示范、建立農(nóng)機(jī)租賃銀行、地區(qū)推廣等活動(dòng)提供多方位財(cái)政援助，援助比例為30%～60%，特殊情況下甚至可實(shí)現(xiàn)全額覆蓋。除中央政府計(jì)劃外，泰米爾納德邦、北方邦、阿薩姆邦等各邦也實(shí)施了多樣的購置補(bǔ)貼措施：泰米爾納德邦通過財(cái)政資助農(nóng)民購買各類農(nóng)業(yè)機(jī)械，普通農(nóng)民、在冊種姓及部落農(nóng)民可分別享受40%、50%的補(bǔ)貼；北方邦為農(nóng)民購買拖拉機(jī)提供成本價(jià)格的25%與45 000盧比中較低者的補(bǔ)貼額度；阿薩姆邦則提供70%的購機(jī)補(bǔ)貼。

（2）信貸優(yōu)惠、科研及培訓(xùn)投入：除了財(cái)政補(bǔ)貼以外，印度政府高度重視農(nóng)業(yè)金融支持力度的提升。印度國家銀行大力開拓農(nóng)村金融市場，降低涉農(nóng)貸款利率，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展銀行也為農(nóng)戶提供優(yōu)惠貸款計(jì)劃。此外，印度政府高度重視科研創(chuàng)新投入，積極推動(dòng)農(nóng)機(jī)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級，為農(nóng)民提供免費(fèi)的各類農(nóng)業(yè)機(jī)械使用培訓(xùn)課程。印度一系列的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策效果十分顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來印度按不變價(jià)格計(jì)算的農(nóng)機(jī)基本價(jià)格總增加值呈穩(wěn)定增長態(tài)勢，2011—2012年增加了約3.35萬億盧比，2014—2015年增加了3.57萬億盧比，2017—2018年增加超過5萬億盧比。

作為發(fā)展中國家，印度的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平仍存在較大進(jìn)步空間。與此相適應(yīng)，印度的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策體系也以購置補(bǔ)貼為主，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍較高，在對農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣起到促進(jìn)作用的同時(shí)也加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，印度政府高度重視補(bǔ)貼使用效率的提升，按照設(shè)備用途、馬力大小、不同應(yīng)用場景等對農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策進(jìn)行詳細(xì)的分類，更加方便農(nóng)戶獲取信息。此外，出于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，印度重點(diǎn)補(bǔ)貼中小型農(nóng)具，補(bǔ)貼主體以小農(nóng)與邊際農(nóng)為主，進(jìn)一步提高了補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性與補(bǔ)貼效益。但是，種姓制度的壓榨使得印度補(bǔ)貼資金分配不均，土地所有者對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼依賴性較強(qiáng)。并且由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入過多，政府的其他生產(chǎn)性投資受限，農(nóng)民收入難以實(shí)際提升，形成惡性循環(huán)。高額的補(bǔ)貼政策使印度赤字率居高不下，對國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了較大阻力。

綜合來看，歐盟、日本以及印度等國家和組織均有著較為完整的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策體系。在制定農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策時(shí)，采用了購置補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠、稅收減免等多種配套措施，具體內(nèi)容總結(jié)對比如表1所示。

3 農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策中外比較

3.1 中國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀

中國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策起步較晚。2004年，中國頒布《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，正式開始實(shí)行農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況的變化，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼主體范圍逐步擴(kuò)大，地區(qū)也從部分區(qū)域推廣至全國，補(bǔ)貼機(jī)具種類及標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整完善，成為指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要政策工具。目前中國主要采取“自主購機(jī)、定額補(bǔ)貼、先購后補(bǔ)、縣級結(jié)算、直補(bǔ)到卡（戶）”的方式。獲取“農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣鑒定證書”的農(nóng)機(jī)制造企業(yè)通過投檔獲取補(bǔ)貼資格。農(nóng)戶申請購置補(bǔ)貼成功后，由中央財(cái)政資金進(jìn)行定額補(bǔ)貼。補(bǔ)貼比例總體不超過平均售價(jià)的30%，針對生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)、丘陵山區(qū)急需機(jī)具以及高端、復(fù)式、智能農(nóng)機(jī)產(chǎn)品，補(bǔ)貼比例可提高至35%。除了購置補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)機(jī)械在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)免交增值稅。同時(shí)中國積極探索農(nóng)機(jī)信貸補(bǔ)貼模式，如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)通過抵押、擔(dān)保、小額貸款等方式，按照農(nóng)機(jī)購置價(jià)格的一定比例向農(nóng)民發(fā)放優(yōu)惠貸款。

在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的帶動(dòng)下，中國農(nóng)業(yè)綜合化機(jī)械水平不斷提升。2004年中國的機(jī)耕率、機(jī)播率、機(jī)收率分別僅有48.9%、28.8%、20.9%，到2020年已提升至85.49%、58.98%、64.56%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率上升至71.25%?！笆濉币詠恚袊r(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級時(shí)期，全國農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)10.56億千瓦，比“十二五”期末增長了17%。但中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化在區(qū)域、品種、產(chǎn)業(yè)等方面仍存在發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)象：農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的科技含量不高，定位多為中低端；平原地區(qū)及主要糧食作物的機(jī)械化程度較高，而丘陵山區(qū)、經(jīng)濟(jì)作物的機(jī)械化程度普遍較低；部分產(chǎn)業(yè)的機(jī)械化生產(chǎn)與耕作制度不協(xié)調(diào)等?！?021—2023年農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼實(shí)施指導(dǎo)意見》指出，要以滿足億萬農(nóng)民農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)需求為目標(biāo)，暢通農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展環(huán)節(jié)，支持農(nóng)民購置先進(jìn)適合的農(nóng)機(jī)具。因此比較中國與國外農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的差異，根據(jù)國情異同分析中國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的不足與進(jìn)步方向，進(jìn)而靈活借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，對于進(jìn)一步完善優(yōu)化農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策具有重要意義。

3.2 中外農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的對比與啟示

3.2.1 從補(bǔ)貼模式對比

中國主要以購置補(bǔ)貼政策為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政干預(yù)作用更為突出，補(bǔ)貼政策體系仍有待完善。而歐洲發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)貼政策“脫鉤化”趨勢明顯，更注重提升農(nóng)業(yè)機(jī)械競爭力，以提高農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)\[2324\]，在稱呼方面也主要使用基金計(jì)劃等更順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的名稱。在政策執(zhí)行過程中，歐洲各國較多依托農(nóng)業(yè)合作組織的帶動(dòng)，以引導(dǎo)農(nóng)民參與基金項(xiàng)目、稅費(fèi)減免以及信貸優(yōu)惠，合作組織還可直接提供農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)。而中國農(nóng)業(yè)合作組織的引導(dǎo)帶動(dòng)能力以及中國農(nóng)機(jī)低息貸款等模式的發(fā)展水平仍待提升。究其原因，歐盟等國已進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度機(jī)械化、自動(dòng)化階段，而中國目前僅三大主糧生產(chǎn)基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，在農(nóng)機(jī)裝備制造水平、農(nóng)業(yè)合作組織建設(shè)以及農(nóng)機(jī)作業(yè)效率等方面與先進(jìn)水平仍存在差距。因此在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化之前，應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政補(bǔ)助的主體地位，并根據(jù)發(fā)展階段的不同及時(shí)更新財(cái)政投入的方向與重心，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化科技創(chuàng)新、農(nóng)機(jī)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.2.2 從補(bǔ)貼范圍對比

從農(nóng)機(jī)生產(chǎn)端來說，作為農(nóng)機(jī)使用第一大國，中國農(nóng)業(yè)機(jī)械呈現(xiàn)“供不應(yīng)需”的特征：能享受到補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量有限，機(jī)械供給能力較弱；高端部件生產(chǎn)技術(shù)不健全，農(nóng)機(jī)產(chǎn)品研發(fā)亟待強(qiáng)化。中國亟須進(jìn)一步發(fā)揮補(bǔ)貼的導(dǎo)向作用，推動(dòng)向高端智能設(shè)備、環(huán)境友好型設(shè)備傾斜；同時(shí)注重增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力，靈活調(diào)整補(bǔ)貼范圍，加快急需、高端、復(fù)式、智能農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的研發(fā)。從農(nóng)機(jī)消費(fèi)端來說，按照《2021—2023年全國通用類農(nóng)業(yè)機(jī)械中央財(cái)政資金最高補(bǔ)貼額一覽表》，中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)具以中低端機(jī)械為主，智能化、科技含量高的先進(jìn)機(jī)械少，農(nóng)機(jī)產(chǎn)品補(bǔ)貼種類不均衡。而發(fā)達(dá)國家多重視大功率、高技術(shù)含量、綠色環(huán)保的機(jī)械設(shè)備發(fā)展，印度等發(fā)展中國家也十分注重農(nóng)機(jī)裝備的升級。從農(nóng)機(jī)推廣端來說，中國在農(nóng)業(yè)機(jī)械的宣傳推廣以及使用培訓(xùn)方面的補(bǔ)貼仍有不足。印度在提供高額購置補(bǔ)貼的同時(shí)，還相應(yīng)配套了演示與培訓(xùn)等補(bǔ)助，可見農(nóng)機(jī)推廣補(bǔ)貼對于農(nóng)業(yè)機(jī)械化較弱的發(fā)展中國家具有重要意義。

3.2.3 從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)對比

比起其他國家，中國的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼比例相對較低，且各地區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在差異。目前，中國重點(diǎn)機(jī)具補(bǔ)貼最高不超過35%，各省份可結(jié)合實(shí)際情況，在一定范圍內(nèi)自行調(diào)整補(bǔ)貼額；而歐盟、日本、印度等國家和地區(qū)的多項(xiàng)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)超過50%。一方面，作為發(fā)展中國家，中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化的快速發(fā)展離不開必要的財(cái)政補(bǔ)助。中國可借鑒日本、印度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在明確補(bǔ)貼目標(biāo)的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，注重綠色環(huán)保機(jī)械、智能化機(jī)械、生產(chǎn)急需機(jī)械的優(yōu)先發(fā)展。重視補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性發(fā)放，提升補(bǔ)貼使用效率。另一方面，針對中國財(cái)政資源較為緊張的現(xiàn)實(shí)條件，應(yīng)重視參考日本、印度存在的問題，不能一味追求補(bǔ)貼額度的提升。在配套措施不完善的情況下，過高的補(bǔ)貼比例可能會(huì)造成補(bǔ)貼效率的下降，影響財(cái)政資金效益。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼比例應(yīng)秉持適度原則，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際情況，將資金投放到關(guān)鍵領(lǐng)域。

4 中國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策優(yōu)化建議

通過對歐盟、日本、印度等國家和組織的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策進(jìn)行對比分析，本文發(fā)現(xiàn)：一是歐洲發(fā)達(dá)國家的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼支持政策多以農(nóng)業(yè)合作組織為載體進(jìn)行，并且更加依靠市場化的方式，以信貸優(yōu)惠、稅收減免、科研投入等間接補(bǔ)貼為主；二是日本、印度等亞洲國家與中國相類似，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的早期階段，高額的直接購置補(bǔ)貼政策是其支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的主要手段；三是高額的購置補(bǔ)貼模式雖能推動(dòng)機(jī)械化快速發(fā)展，但也容易導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、機(jī)械使用率過低、產(chǎn)品研發(fā)不足等問題，需要特別關(guān)注。結(jié)合各國國情和政策經(jīng)驗(yàn)來看，中國的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策雖在逐步完善，但仍存在補(bǔ)貼政策體系不夠完善、補(bǔ)貼種類不均衡、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低等問題。對此，本文提出以下優(yōu)化建議。

4.1 優(yōu)化補(bǔ)貼模式

第一，完善農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼法治建設(shè)。借鑒日本《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械促進(jìn)法》，以法律形式明確各級財(cái)政的支付比例，防止各級政府責(zé)任劃分不清。同時(shí)，在適應(yīng)中國現(xiàn)階段國情的同時(shí)，做好與WTO規(guī)則的銜接工作，在“綠箱”和“黃箱”政策的總體框架下，盡快完善農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼法制。

第二，建立多元化投入機(jī)制。充分理解財(cái)政補(bǔ)貼對發(fā)展中國家推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的重要作用，積極探索融資租賃承租補(bǔ)助、作業(yè)補(bǔ)貼等有效補(bǔ)助模式。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)農(nóng)機(jī)專項(xiàng)貸款服務(wù)，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，增加貸款的額度及期限。在減免購機(jī)稅的同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國家在能源稅方面的減免政策，加大對于農(nóng)用柴油等能源的稅收優(yōu)惠力度。

第三，強(qiáng)化對農(nóng)機(jī)合作組織的支持。借鑒“居馬”“農(nóng)機(jī)環(huán)”等組織的運(yùn)行模式，成立統(tǒng)一規(guī)范的合作組織，建立完善的農(nóng)機(jī)互助系統(tǒng)、支付結(jié)算系統(tǒng)，通過互幫互助、集中購買等方式降低農(nóng)戶購機(jī)成本。同時(shí)，政府應(yīng)針對農(nóng)機(jī)合作組織制定優(yōu)惠發(fā)展政策，如發(fā)放大額低息貸款、提供額外稅收減免等，幫助其開展農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)。

4.2 細(xì)化補(bǔ)貼范圍

第一，完善補(bǔ)貼機(jī)具的范圍與結(jié)構(gòu)。參考日本山地農(nóng)機(jī)發(fā)展模式，充分考慮平原與丘陵地區(qū)的需求，劃定不同的補(bǔ)貼范圍。各地區(qū)也要結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)條件、自然特征與產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，進(jìn)一步明確農(nóng)機(jī)需求的種類。總體來看，重點(diǎn)添加科技含量高、生產(chǎn)急需機(jī)械，剔除低端、需求小的機(jī)械，在提高機(jī)具多樣化的同時(shí)兼顧補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性。

第二，聚焦農(nóng)業(yè)機(jī)械的研發(fā)與創(chuàng)新。相較歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，中國農(nóng)機(jī)裝備技術(shù)含量較低的問題尤為突出，亟須設(shè)立科研專項(xiàng)基金，梳理技術(shù)短板，鼓勵(lì)企業(yè)、高校等科研機(jī)構(gòu)研發(fā)農(nóng)業(yè)機(jī)械的新技術(shù)、新產(chǎn)品。同時(shí)，發(fā)揮市場機(jī)制及社會(huì)化服務(wù)組織的作用，增加優(yōu)質(zhì)農(nóng)機(jī)供給企業(yè)的數(shù)量，盡快淘汰生產(chǎn)落后的農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)。

第三，提高宣傳培訓(xùn)方面的支持力度。補(bǔ)貼政策的落地、專業(yè)機(jī)械的使用都離不開相關(guān)的宣傳培訓(xùn)。相較發(fā)達(dá)國家，中國農(nóng)戶對于農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的認(rèn)知較為不足?？赏ㄟ^標(biāo)語、電視、網(wǎng)絡(luò)等，廣泛宣傳農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策，幫助農(nóng)戶了解機(jī)械作用與補(bǔ)貼流程，選擇更為適宜的機(jī)具類型，合理購買農(nóng)業(yè)機(jī)械，不斷擴(kuò)大受益農(nóng)戶范圍。

4.3 完善補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

第一，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。相較中國，同在亞洲的日本與印度通過財(cái)政手段對農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明顯更高。因此需要進(jìn)一步優(yōu)化中國的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)補(bǔ)貼資金投入力度。在增加中央財(cái)政支持的同時(shí)，提升省、市級財(cái)政的補(bǔ)貼力度，引導(dǎo)地方設(shè)立農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼基金，完善各地農(nóng)業(yè)機(jī)械基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，靈活調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。通過總結(jié)日本和印度的經(jīng)驗(yàn)可知，過高的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此在強(qiáng)化補(bǔ)貼力度之前，要進(jìn)行科學(xué)的補(bǔ)貼額度測算及分檔工作，提高補(bǔ)貼資金在購置先進(jìn)適用農(nóng)業(yè)機(jī)械、開展有關(guān)試點(diǎn)和農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新等方面的分配。同時(shí)，要充分利用財(cái)政資金的杠桿作用，撬動(dòng)更多金融資本支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。

第三，提升補(bǔ)貼效率。在分配財(cái)政資金或規(guī)定貸款額度時(shí)，明確不同地區(qū)補(bǔ)貼的重點(diǎn)對象，將有限的資源分配給最需要發(fā)展的農(nóng)業(yè)機(jī)械。建議將作業(yè)量作為農(nóng)機(jī)購置與應(yīng)用補(bǔ)貼分步兌付的前置條件，加強(qiáng)補(bǔ)貼績效管理。同時(shí)在資金分配過程中引入信息化管理模式，簡化審核兌付流程，優(yōu)化資金到達(dá)速度，推動(dòng)補(bǔ)貼發(fā)放工作的高效化。